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一年40多万亿元的政府“钱袋子”怎么安排？

3月6日，十四届全国人大一次会议各代表团举行代表小组会议，其中一项内容是审查《关于2022年中央和地方预算执行情况与2023年中央和地方预算草案的报告》（下称“预算报告”）。

预算报告也被老百姓称为国家账本，数据变动间，反映着一年40多万亿元的政府“钱袋子”怎么安排，不仅与老百姓利益息息相关，而且影响着今年经济社会发展，因此备受关注。

收入增、税费减

翻看政府预算报告，今年政府收入预期最受关注，因为收入多少直接关系着支出大小，而且还能反映政府对今年经济形势等的预判。

根据新华社公开的预算报告（摘要），今年财政收入总体预计实现个位数增长。目前政府预算有四本账，分别是一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算。其中以税收为主的一般公共预算账本收支规模最大，主要保障民生等支出。

预算报告显示，2023年全国一般公共预算收入预计为21.73万亿元，增长6.7%。

自2014年以来，中国财政收入基本告别了两位数高增长，进入中低速增长轨道。

不过2020年以来受疫情冲击，叠加大规模税费减免政策，财政收入受到一定冲击。比如2022年全国一般公共预算收入同比增长仅为0.6%。在这一背景下，今年6.7%收入增速预期并不容易，这背后反映经济向好。

粤开证券首席经济学家、研究院院长罗志恒告诉第一财经，今年收入形势好于去年，主要是经济总体呈恢复态势奠定了财政收入形势向好的基础。另外去年大规模增值税留抵退税导致基数低，为今年财政收入恢复性增长奠定基础。同时，去年部分缓税费在今年入库，也有利于收入增长。

疫情三年间，财政收入增速变动很大，比如由于2020年基数低，2021年全国一般公共预算收入增速跳高至10.7%。2022年同样收入基数低，为何今年收入预期显得保守？

这是因为，今年经济恢复基础尚不牢固，收入增长存在不确定性。另外，今年中国还会完善税费支持政策，对现行减税降费、退税缓税等措施，该延续的延续，该优化的优化，而这也在短期造成财政减收。

根据预算报告，今年将完善税费优惠政策。比如聚焦科技创新、重点产业链等领域，结合实际新增出台针对性的减税降费政策。根据企业困难程度，依法对及时纳税存在困难的制造业中小微企业适当延长缓税时间。

北京国家会计学院教授李旭红告诉第一财经，今年税费支持政策以稳定宏观税负为原则，增强政策的精准性、针对性和有效性。今年税费支持政策保持一定的延续性，分类采取延续、优化、调整、加强等举措，防止出现政策断档或急转弯，有助于给予经营主体休养生息的时间及空间，助力宏观经济的企稳上升。

除了一般公共预算账本外，地方政府十分依赖的政府性基金预算账本也备受关注，因为其中涉及卖地收入预判。

预算报告显示，今年全国政府性基金预算收入预计为78169.9亿元，增长0.4%。其中地方政府性基金预算本级收入74021亿元，增长0.4%。

受去年房地产市场调整影响，土地市场低迷，去年地方政府性基金中的国有土地使用权出让收入大幅下滑（-23%）。而地方这一卖地收入占地方政府性基金收入比重达到九成，也带动地方政府性基金收入大降。而今年这一收入预计止跌。

罗志恒表示，今年宏观经济将持续复苏，一系列稳增长政策持续推出有利于提振居民信心和居民收入，奠定房地产市场逐步恢复的基础。同时，稳楼市政策将推动房地产市场逐步回暖。更重要的是，优质头部房企融资问题将得到解决，房企风险逐步缓释，拿地能力增强。因此，2023年土地市场有望企稳，土地出让收入总体恢复。但从恢复节奏看，可能要在下半年产生明显效果，上半年预计还要进一步观察。

债务增、支出强稳经济

为了对冲今年经济下行压力，需要积极财政政策加力提效，其中一大核心是加大财政支出力度。而这就不仅仅依靠前述两本账收入个位数增幅，还需要适度加大举债。

根据预算报告，为了保持全国一般公共预算支出有力，今年拟安排全国财政赤字38800亿元，比2022年增加5100亿元。其中，中央财政赤字31600亿元，通过发行国债弥补，比2022年增加5100亿元。地方财政赤字7200亿元，通过发行地方政府一般债券弥补，与2022年持平。

今年新增的5100亿元财政赤字，均由中央财政承担，非同寻常。

对外经济贸易大学教授毛捷告诉第一财经，当前地方政府偿债压力较大，而中央财政相对债务负担较小，风险较小。因此出于防风险考虑，今年有意增加中央财政赤字规模。

“今年新增赤字5100亿元，全部是中央赤字，通过国债发行弥补，这实际上就是中央更多地加杠杆、转移支付给地方以缓解地方压力和防范债务风险的体现。中央财政更多地承担财政赤字，并发行国债增加转移支付给地方政府在未来将是常态。”罗志恒说。

除了上述全国一般公共预算账本中新增3.88万亿元政府债务外，预算报告显示，在政府性基金账本中，今年地方政府专项债券（下称“专项债”）拟安排3.8万亿元，比上一年增加1500亿元，以扩大政府投资稳经济。

专项债已经成为中国带动扩大有效投资、稳定宏观经济的重要手段。罗志恒表示，专项债规模和效率提升，短期内有利于扩大基建投资，带动社会投资，稳定总需求；中长期看有利于优化供给结构，提高经济社会运行效率。

受益于上述两个账本中总计7.68万亿元债务收入，使得今年财政支出保持一定强度。

预算报告数据显示，2023年全国一般公共预算支出预计为27.51万亿元，增长5.6%。全国政府性基金预算支出约11.80万亿元，增长6.7%。这体现了适度加大财政政策扩张力度，助推经济运行在合理区间。

政府一般性支出减、民生支出增

当前财政收支形势依然严峻，今年党政机关继续过紧日子，大力压缩一般性支出、非刚性非急需支出，腾出更多资金保障民生等支出、促进发展。

在这方面，今年中央财政继续带头压减支出，加大财力下沉力度，支持基层“保基本民生、保工资、保运转”。

预算报告显示，今年中央本级落实过紧日子要求，扣除中央储备支出、国债发行付息支出、国防武警支出后，中央部门支出增长0.8%，重点保障教育、科技等领域支出。其中，中央本级一般公共服务支出同比下降0.7%。

“政府过紧日子不是短期应对措施，而是应该长期坚持的方针政策，要压减开支，腾出更多财政资源，支持地方保基本民生、保市场主体，以政府过紧日子，换老百姓过好日子。”财政部部长刘昆近日在国新办发布会上说。

刘昆表示，财政部将按季评估中央部门落实过紧日子要求的情况，强化评估结果应用。督促地方积极推进过紧日子评估体系建设，努力降低行政运行成本。

根据近期31省份公开的当地预算报告，各省份都强调了要坚持过紧日子，一些省份提出具体压减指标，从而降低行政运行成本，腾出资金用于保民生促发展。

比如，山东预算报告称，今年大力压减一般性支出，对省直部门日常公用经费定额标准压减20%以上，业务类运转项目预算实行“零增长”，“三公”经费和会议费、培训费规模只减不增，从严控制资产购置，非急需非刚性支出一律不予安排。

与政府一般性支出遭到压减相反，今年民生支出继续保持增长。这体现财政取之于民，用之于民。政府工作报告数据显示，过去五年全国财政支出70%以上用于民生。

根据预算报告，今年强化基本公共服务，扎实做好民生保障。比如，今年城乡居民基本医疗保险人均财政补助标准提高30元，达到每人每年640元。基本公共卫生服务经费人均财政补助标准提高5元，达到每人每年89元。适当提高退休人员基本养老金水平。中央财政就业补助资金安排668亿元、增加50亿元等。

“虽然2023年财政收支矛盾依然突出，但我们不会在民生支出上退步，我们将尽力而为、量力而行，继续加大民生投入力度，尽全力为群众谋好事、办实事，努力让人民群众的获得感成色更足、幸福感更可持续、安全感更有保障。”刘昆说。

为了支持基层“三保”，今年中央持续增加转移支付，向困难地区和欠发达地区倾斜。

预算报告数据显示，2023年中央对地方转移支付首次突破10万亿元，预计达到100625亿元，增长3.6%，剔除一次性安排的支持基层落实减税降费和重点民生等专项转移支付后增长7.9%。

关键词： 政府性基金 财政收入 地方政府 一般性支出